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《种子法(修订草案)》焦点问题梳理

时间:2015-08-06来源:中国种子 作者:佚名 点击:

 

201555日,实施15年后首次修订的《中华人民共和国种子法(修订草案)》(以下简称“草案”),在经过第十二届全国人大常委会第十四次会议初次审议后正式向社会公开征求意见。草案一经公开,引起社会各界广泛关注。据全国人大法律草案征求意见管理系统统计,截至5月底,针对该草案已提交意见突破4000件。《中国种子》编辑部现对业内普遍关注的修法焦点问题进行了梳理。

(一)境外引进种质资源:权属归国家还是企业?

草案规定,国家对种质资源享有主权,任何单位和个人向境外提供种质资源,或者与外国人、外国企业、外国其他组织开展合作研究利用种质资源的,应当经国务院农业、林业行政主管部门批准;从境外引进种质资源的,依照国务院农业、林业行政主管部门的有关规定办理。

支持者认为,种质资源是我国农业发展的战略储备,谁占有数量大、种类多的种质资源,将在未来农业竞争中占据主导权。因此,必须强化和保障国家对种质资源的主权。

但是,有意见认为,企业是商业化育种主体,国家应该在法律层面赋予种子企业对种质资源特别是引进种质资源相应的权利。随着我国商业化育种体系的不断完善,作为创新主体的企业也将越来越多的参与到种质资源的收集和利用中,特别是针对玉米、部分蔬菜品种等外源性作物种类,开展国际合作、引进境外种质资源将成为提升企业育种创新能力的必然选择。但是,根据现行的《农作物种质资源管理办法》,引种单位和个人应当在引进种质资源入境之日起一年内向国家农作物种质资源委员会办公室申报备案,并附适量种质材料供国家种质库保存,同时,引进的种质资源,由国家农作物种质资源委员会统一编号和译名,任何单位和个人不得更改国家引种编号和译名。这些规定,在一定程度上可能会对种子企业引入境外优质种质资源形成阻碍。因此,应在种质资源保护章节增加“国家鼓励种子企业依法获取种质资源,以及按照国际规则从境外引进种质资源;种子企业对其合法获取、引进的种质资源,拥有保管、利用、处置、收益的权利”的规定,有利于鼓励我国种子企业采取与国外企业进行合作育种等方式引进国外优良的作物种质资源、先进育种制种技术为我所用,提升我国的商业化育种水平。

(二)主要农作物品种管理:审定还是登记备案?

草案规定,国家对主要农作物品种和主要林木品种实行审定制度。在现阶段,是否需要继续保留品种审定制度引起业界的大讨论。

支持者认为,品种审定制度总体看还是一个合理的制度,在现阶段是不能取消的。一是主要农作物关乎国计民生,而我国种子市场很分散,种子企业还不完全具备承担责任的能力;二是大多数农民的素质还有待提高,面对眼花缭乱的品种无法有效辨别;三是相关登记制度体系还未建立起来,企业还不能对自己的品种完全负责。

但是,不少意见认为,取消品种审定制度是振兴民族种业的重要举措。他们认为,农作物品种审定已经完成了它的历史使命,在高度市场化和现代种业发展已有相当基础的今天,如果再坚持品种审定制度,则弊多利少。一是品种审定制度严重抑制了种子企业品种研发的积极性,认为品种审定并未充分体现市场需求。种子企业育成、改良的农作物品种,如果没有通过审定,尽管市场有需求也不能投入市场,公司这十几年的时间(加上审定所需时间)便付之东流,上千万元的投入就打了水漂。更为要害的是种子企业品种战略的实现没有计划性保障,限制了种子企业做大做强。二是品种审定的科学性存在严重的缺陷,包括品种试验(品种审定的中间环节)方法、品种适宜推广区域的确定均不科学;三是品种审定制度是滋生“苍蝇”的温床。由于“打点”、“花钱买审定”等带来的“劣币逐良币”的放大效应,其已演变成为一个典型的制度性腐败,同时也形成了一条根深蒂固、隐藏无形的利益链。四是品种审定成为无良种子企业缺陷品种免责的护身符。

此外,也有意见提出可渐进改革。一种意见认为主要农作物施行统一区试和集中审定,但主要农作物减少为玉米、水稻和小麦3种作物。其认为目前大豆种植面积已经很小,今后还将继续减少,而花生的种植面积迅速增加,面积和产量都直追大豆。这两种作物都不必施行统一区试和审定制度。棉花面积也将持续减少,而且只集中在少数省区。如果要保留,建议只在个别省(区)保留试验和审定。另一种意见认为,鉴于我国品种审定机构体系及种业行业的现状,在建立品种备案登记制度的初期,建议采取种业企业备案登记、现有审定机构抽检验证的方式,通过5-10年时间的平稳过渡,逐步建立成熟的农作物品种备案登记管理制度。

(三)绿色通道,审查品种还是企业资质?

草案规定,实行选育生产经营相结合,符合国务院农业行政主管部门规定条件的种子企业,对自主研发的品种需要审定的,可依照审定办法自行完成试验。

根据现行《主要农作物品种审定办法》中关于绿色通道的规定,实行选育生产经营相结合、注册资本达到1亿元的种子企业,在申请主要农作物品种国家级审定时可以开展自有品种区域试验、生产试验,最终由国家农作物品种审定委员会审查、审定。其实质依然是以品种为核心的审定制度。

有意见认为,绿色通道应重在审查企业资质,而不审查品种。绿色通道的品种可直接施行备案制,即品种的试验方法和选择标准完全由企业自己掌握,国家对绿色通道的品种施行备案制管理。同时,允许有一个渐进的实施过程,种子法只写原则,具体操作程序由农业部制定实施细则。为此,建议将草案中的规定修改为“实行选育生产经营相结合,具有相应资质的种子企业,对自主研发的品种,由企业法人到农业部或省农业管理部门备案,并按照备案信息承担市场责任。种子企业建立试验数据可追溯制度并对真实性负责。”

(四)DNA指纹检测应否写入种子法?

草案规定,国家建立非主要农作物品种登记制度。凡符合特异性、一致性、稳定性要求的品种,予以登记并公告。我国自1999年起从国际植物新品种保护联盟引进了品种特异性、一致性和稳定性(简称DUS)评价、身份鉴定体系,开始对品种“三性”做出科学、准确判定。随着生物技术的发展,DNA指纹检测技术的“短、平、快”为提高品种管理效率提供了可行的辅助手段。

对于DNA指纹检测,支持者认为应写入种子法以明确其法律地位,以加强新品种的知识产权保护及品种管理。其认为,一是对于品种登记制度而言,必须缩短登记所需时间,如果通过田间DUS测试确定是否能够登记,其登记时间成本过高,将不利于我国种业的健康发展;二是DNA指纹检测技术可以有效遏制我国市场上套牌冒牌、派生品种现象,尽管DNA指纹检测技术不是种子质量监控的唯一手段,但国际上利用DNA指纹检测的普遍经验证明,它能够判断95%以上种子真实性问题。基于此,支持者认为如果DNA指纹检测不列入种子法,将留下巨大的法律漏洞,给以后的实质性衍生品种留下巨大的操作空间,而这正是DUS检测的不足所在。同时,支持者建议国家支持建立一些第三方DNA检测平台及现有品种DNA数据库,通过平台测试的,表示是自己研发的品种,具备新颖性,即可登记,不需要再进行数年的田间DUS测试,田间表现由企业承诺、企业负责。

与此相对,有意见认为对以DNA指纹检测作为判定品种“三性”标准要谨慎,可以作为方法标准,但不宜入法。其认为,每个品种的指纹是独特的,不可能订立国标、部标或者行标,而且企业培育的每个新品种的指纹信息应属于商业机密信息,将来只能由企业自己掌握,不可外泄。

此外,对于DNA指纹在品种管理的应用,也有意见指出,DNA指纹检测证假可靠,但是证真不一定可靠。对于侵权行为的判定是一个证真的过程,所以可以将DNA指纹检测作为辅助手段,最终还是要通过田间DUS测试,这是UPOV目前通用的国际技术准则。

(五)违法处罚力度还应进一步加大

相较于现行的种子法,草案在法律责任这一章进一步加大了对侵犯植物新品种权、制售假冒伪劣种子打击力度。业内诸多意见认为,法律责任这一章总体处罚太轻,以罚款和吊销执照两种方式为主,对直接责任人处罚力度不够,打击重点不突出。

对于侵犯植物新品种权,有意见指出,现在的草案只规定行政处罚,没有赔偿责任。只靠行政处罚远远起不到保护知识产权和保护创新积极性的作用,需要增加基于商品经济的损失赔偿准则。因此,建议把行政处罚与赔偿责任结合起来,其中,行政处罚起点要高,使人打消侵权念头;赔偿责任包括产品研发费用(育种成本)+市场预期可获得的利益(潜在利益)。同时,对于严重侵犯知识产权的行为,侵权人应当承担刑事和经济赔偿责任。只有如此,才能有效震慑侵权不法行为,激励和保护创新积极性。因此,建议人大法工委在修订刑法或知识产权保护法的时候,涵盖植物新品种权。

而对于制售假劣种子的行为,有意见认为草案对制造、销售伪劣种子,特别是假种子处罚较轻。草案规定,没收违法所得和种子,不足一万元的,处五千元以上五万元以下的罚款,货值一万元以上,处货值金额五倍以上十倍以下的罚款。有的农民买了假种子造成数十亩、数百亩甚至数千亩土地减收,造成几万元、几十万元甚至上百万元损失。在这种情况下,上述规定对违法经营假种子者的处罚过轻。因此建议应参照销售假种子对农民造成损失的金额确定处罚金额,罚没的财产用于对受损农民的补偿,让卖假种子者倾家荡产,才能够真正有效打击制售假种子的违法分子。

(六)农民用种权利是否需要特设?

对于农民用种权利,草案中有两处特设规定,一是在新品种保护一章,草案规定农民自繁自用授权品种的繁殖材料,可以不经植物新品种权所有人许可,不向其支付使用费;二是在种子生产经营一章,草案规定农民个人自繁、自用的常规种子有剩余的,可以在集贸市场上串换,不需要办理种子生产经营许可证。

对于农民用种权利是否应予特设,支持者认为对于农民用种权利的规定必须予以保留。其认为,目前中国农村仍然有10%-20%的贫困农民,特别是边缘化山区,贫困人口比例更高,由于受经济条件的限制,这些农民不可能年年购买授权品种。即使在较发达地区,对小麦等作物也是提倡2-3年换一次种子。如果否定这一条,等于是要求农民每年都要换种,这不符合中国国情。

与此同时,也有意见认为,随着我国城镇化的不断推进,以种田大户、家庭农场等新型经营主体为基础的土地规模化经营逐步成为我国粮食生产的主力军,因此为避免土地流转后种植大户利用本条款自繁种子而损害品种权人应得利益,建议将该条款明确界定为明确界定为“农民在个人承包的集体土地上自繁自用授权品种的繁殖材料”。

此外,结合近年来屡次发生的因农民种植不当导致减产却要求种子企业进行赔付的事例,有建议认为应该在草案“种子生产经营”一章中,增加“由于种植者未按种子标签和说明书提示信息种植造成的损失,种子生产、销售者不承担相关责任”的规定。

作为保障国家粮食安全、生态安全和林业发展的重要法律制度,种子法修订得到了行业内外的广泛关注和积极参与,这也为科学修法奠定了坚实的基础。尽管业内对于目前的草案仍然存在众多不同的意见,但我们相信,秉持立法的民主和科学原则,经过不断修改完善后的种子法必将有力提升我国种业自主创新能力和市场竞争能力,为我国打造种业强国、保障粮食安全提供坚实的法律保障!

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